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第六章
经济法律制度
【要点提示】：
·垦荒与土地所有权
·唐代《水部式》的内容及影响
·宋元市舶法则
·明清海禁与海外贸易
·中国古代农业税的改革
中国古代是农业经济社会。国家经济政策的基本点是以农为本，有控制的发展工商业。为贯彻这一政策，历代均进行了数量纷繁的经济立法。其中，有的取得了成功，有的惨遭失败。以下略述梗概，以为今日研习法学之一助。
第一节
农业法律制度
在中国古代，历朝都将“以农为本”作为基本国策。秦始皇时，就已颁布过多个重农的诏令。西汉前元二年（公元前178年），汉文帝正式宣布农业为国家的本业：“夫农，天下之本也，其开籍田，朕亲率耕，以给宗庙粢盛。”[1]此后历代皇帝均发过布类似的诏令。这为具体的农业立法奠定了基础。
一、农业管理机构
在以农为本的国策下，发展农业生产是政府的一项基本职责。按照惯例，农业生产主要由地方官员或专门的劝农官员负责管理。秦代规定，郡守在每年春季须巡行其所辖各县，督导农事。汉代要求地方官员在农作物生长季节调查了解农作物的长势，根据情况分为上、中、下三等，登记注册，上报中央。《唐律疏议》卷13规定，州县官“部内田畴荒芜者”，“以十分论，一分笞三十，一分加一等，罪止徒一年。”宋代各级地方长官均兼当地之劝农官，每春二月农作初兴之时，守令须出郊劝农，并作劝农诗一首，
宣示
君王美意。元代为发展农业，在中央设置大司农司，并向各地派遣劝农官员。明代在省府州县添设专职治农官吏，依法督农耕桑。与劝农相应的，历代法律都严禁官员利用劝农之机扰农。宋代规定，违者“徒二年；容纵公吏等，与同罪。”[2]这个处罚是比较严厉的。
二、土地法律制度
土地对于农业生产至关重要。中国古代农业立法对此十分重视。其主要内容可以概括为以下三个方面：
1，将国家控制的土地直接分配给农民耕种。
汉高祖二年下令，“诸故秦苑囿园池，皆令人得田之”。[1]《汉书·贾山传》也称汉文帝“去诸苑以赋农夫”。清初将前明王公贵族的庄园土地，“给与原种之人，改为民户，号为‘更名田’，永为世业”。[2]类似举措在各朝开国之初几乎皆有实行，对恢复农业生产起到了良好的作用。
2、鼓励垦荒
一是承认垦荒者的所有权，并在一定期限内减免赋税。宋代规定，开垦荒地即为“永业”，三年到五年以后才对垦荒地“起税”，而且所起之税仅为垦田的三分之一或十分之二。元代多次下令拨给牛具种子，让南宋“新附民”和贫民垦荒，起科年限从三年展宽到六年，杂役则并予免除。明初北方历经战乱，田土荒芜严重。明太祖下令在山东、河南开垦荒田的，永不起科。清初规定，开垦荒地“永准为业，俟耕至六年后”，“方议征收钱粮”。”在此六年内，一切差役均予蠲免。[3]康熙十二年（公元1673年），将对垦荒起征科赋的年限由六年放宽至十年。[4]雍正时又规定，水田以六年起科，旱田以十年起科。[5]此后相沿未改。
二是将垦荒成绩作为官员考评的重要标准，调动官员组织垦荒的积极性。宋太祖时规定“县令、佐能招徕劝课，致户口增羡、野无旷土者，议赏。”[6]宋英宗时对垦荒有功的郡守赵尚宽给予奖励，特进一官，赐钱二十万，复留再任。南宋高宗绍兴五年（公元1135年）五月颁发了《守令垦田殿最格》。清代顺治六年（1649年），将劝垦土地的多寡定为州县官吏的考成标准之一。顺治十五年（1658年）又进一步规定了奖励的具体标准。
需要说明的是，所谓垦荒的地点是有限制的（对开垦的亩数也有限制，但不怎么强调）。只有在政府允许的区域内垦荒才能享受上述权利，否则要受到处罚。限制的情况主要有以下四类：
一是皇家苑囿（如清代承德避暑山庄）以及皇家陵墓和其他类似的地区。《大明律》卷11规定：“凡历代帝王陵寝，及忠臣烈士、先圣先贤坟墓，不许于上樵采耕种及放牧牛羊等畜，违者杖八十。”中国人崇敬祖先，先人的坟墓受到特别的尊重。《唐律疏议》卷13规定，盗耕墓田的杖一百，伤及坟墓者徒一年。这个处罚比一般盗耕要重。明清律里没有类似的规定。但从明清时期宗族的发展情况看，这一禁令应该是仍旧有效的。
二是所谓的禁区，如皇帝的家乡是所谓的“龙兴之地”，严禁民众擅自开发，破坏风水。如清朝即严禁内地人民前往东北，直到后期才放开禁令。这阻碍了东北地区的开发，也在一定程度上影响了东北的国防安全。此外，还有一些所谓的敏感地区（如矿区）。明代中期流民纷聚大藤峡，当即遭到政府的镇压。后来因为流民实在太多，才改为设立新的郧阳府以管治。
三是军事区域。如明代严禁在陕西榆林等处近边地土盗耕草场、越出边墙界石种田，违者“一律问拟，追征花利”。[7]
这主要是为生产安全考虑。清代继承了明律的规定。
四是江河冲积而成的沙田，一般属于国家所有，禁止私自垦占。
此外，因为古时土地开发的规模和人口都尚有限，对于政府来说，主要考虑的问题是如何多多开发荒山荒地。对于水土保持以及人与自然的和谐问题还没有给予足够的重视（如围湖造田）。在诸多垦荒法令中我们也没有发现有关的内容。这给农业生产的发展和人民生活的进步留下了一些隐患。比如黄河在西汉时期为患甚烈，而在东汉以后出现了一个长期安流的局面。其一个重大原因就是因为中上游土地利用方式的不同。前期在驱逐匈奴以后，大力发展农业耕作，导致水土流失严重；后期因为战乱，该地区的农业人口减少，而以游牧为主的羌胡人口增加。这无意中加强了土地的保护，减少了河患的发生。类似的教训在今天的农林立法中自然应该认真考虑和借鉴。
3、限制贵族、官僚和寺观占有过多的田地。
从汉代开始，即有“限田”之议。在北魏和隋唐实行均田制的时候，法律上还有禁止“占田过限”的条款。宋以后，放开土地买卖，但政府还是采取了一些措施规范土地买卖，抑制兼并。如宋代禁止以土地、房宅、耕畜等重要生产和生活资料折抵高利贷：“民负息钱，无得逼取庄土、牛畜以偿。”[8]“应户百姓积债负，并至秋成后理索，如敢私侵占人户田苗，依科条罪”。[9]“诸以有利债负折当耕牛者，杖壹佰，牛还主”。[10]此外，许多寺观通过各种手段占有大量田土，敛取巨额财富。历代对此多加以限制。元代还规定，有家室的僧人不得享有免税的特权。
三、屯田法律制度
屯田是中国古代官营农业的主要形式。其具体做法是利用国家控制的土地，组织农民或兵士集体耕作。根据官府是否提供种子和耕牛，按照四六或五五的比例分配收成。与农民个体耕作不同的是，屯田实行军事化管理，劳动者没有个人自由。就其所有制性质和组织形式而言，屯田可以看作一种官营农场。在当时的生产力水平下，屯田是国家发展农业生产的重要举措。因此，从汉代到清代，政府都实行规模不等的屯田。曹操正是利用许下屯田所得的积粟，较好的解决了粮食问题，从而削平群雄统一北方的。
除了屯田之外，唐以后的历代政府还通过各种名义占有大量的“官田”，租给农民耕种。明代皇帝甚至还在北京周围（如顺义）设立自己的皇庄。但这已经不属于发展农业生产的范畴，而是封建国家掠夺土地和财富的手段，是对以农为本政策的反动。
四、水利法律制度
1、水利兴修
水利是农业的保障。在一些古书中有“筑堤如筑边，守堤如守边”的说法。中国很早就有兴修水利的传统。大禹治水的故事至今传颂。秦国修建的都江堰至今仍在发挥作用。唐代将兴修水利作为地方官员的重要职责写进了法律。主司如果“不修堤防”或“修而失时者”，杖七十；后果严重的，加重处罚。明律继承了这一规定。清律也有“失时不修堤防”的专条。[1]
但是兴修水利必须首先申报，否则要以“擅兴”论罪。唐律规定，无论是京师还是地方的水利工程，都必须先行向国家申报，批准后才能进行，违者即为非法兴造，申报不实的也要治罪。明律也有类似的规定。清律进一步规定，按照工程所需物料银和工价银的数额多少，决定审批的等级和程序。物料银和工价银也要事先预算上报。
之所以要求上报，主要原因是经济。从宋代开始，中央政府一步步加紧对地方财权的控制。地方要进行比较大一点规模的建设，都必须向中央申请资金。这给地方建设带来了诸多的不良影响。明末清初的思想家顾炎武指出：“今日所以百事皆废者，正缘国家取州县之财，纤毫尽归之于上，而吏与民交困，遂无以为修举之资。”[2]
2、用水制度
如何合理用水并化解用水纠纷是古代水利立法的另一个重要方面。在汉律中已有“水令”的记载。西汉的召信臣在郡守任内“为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争。”[3]所谓“均水约束”，颜师古解释说：“言用之有次第也。”这实际是一个地方性的用水法规，可惜具体内容没有记载。
现在流传以来内容比较完整的是唐代的《水部式》残卷。[4]这是我国历史上第一部由中央政府制定的水法。该法对全国重要沟渠的用水分别作了规定，并规定了普适性的灌溉用水的程序和原则：“凡浇田，皆仰预知顷亩，依次取用，水遍即令闭塞，务使均普，不得偏并。”唐人刘禹锡评论说，“按《水部式》，决泄有时，畎会有度。居上游者，不得拥泉而颛其腴。”[5]可见唐代用水的基本精神与汉代的一脉相承，都强调用水要公平。
此外，唐代碾硙（利用水力碾米、磨面）发达。富贵之家借此牟利者不在少数，甚至连寺庙里的和尚也参与进来。这严重影响了农业灌溉。为解决这一问题，《唐六典》卷7规定：“凡水有灌溉者，碾磑不得与争其利（原注：自季夏及于仲春，皆闭斗门，有余乃得听用之）。”同时严禁官吏经营碾硙牟利，妨碍农业用水。历史记载，唐朝政府曾经一次拆除80座碾硙。著名大臣郭子仪主动拆除了自家经营的碾硙。
宋代继承了唐代的规定，并规定一切有碍于公共利益的碾磑之类设施均予拆除。除了“地高水下”的情况外，不得在河道上“当渠造堰”。“若渠堰应修者,先役用水之家。”[6]北宋王安石变法时还制定了专门的农田水利法。
元代继承唐宋的法制，规定在浇田时月停住碾磨，以免影响灌溉。此外，还允许百姓开引水渠，力量不足者，有司添力开挑；鼓励使用水车；调整运盐河道与灌溉用水的关系。运盐河道往往是人工开凿的，大量引水必然影响灌溉。
清代对同一水道上中下游的田地规定有不同的灌溉时间，渠道阀门的启闭也有时间规定，必须照章办理，不得违反。嘉庆时还严禁民人私自筑坝。
除了政府的立法以外，各个地方，特别是在一些缺水地区，还就用水制定了乡规民约。[7]这对发展农业生产起了很好的作用。
五、救灾法律制度
古代的农业灾害主要有两类，一是蝗灾，二是水旱灾害。相对于水旱灾害来说，蝗灾的救济要简单一些（就危害来说，蝗灾是最可怕的），主要是捕捉。清代规定，凡有蝗蝻之处，大小文武官员要组织群众“及时捕捉，务期全尽”。人手不足的，可以雇募人夫，每人计日给银若干，以为饭食之资。这也是历代捕蝗的通例。
因为迷信，蝗虫还曾被认为是神虫。为此，唐玄宗在宰相姚崇的建议下，曾以食蝗虫的方式鼓励人民扑蝗救灾。此外，为鼓励人民捕蝗，官府还出钱收购民众捕捉的蝗虫。最早施行是在西汉平帝元始二年（公元2年）。其后代有传承。宋代为鼓励人民将蝗虫消灭在萌芽状态，特地提高了蝗卵的收购价格。而清代的安徽省则从成虫捕捉困难、幼虫捕捉容易的角度出发，提高了成蝗的收购价格。这一条例可能实行效果比较好，为清朝的《户部则例》所认可。
水旱灾害的情况要复杂一些。首先是对水旱灾害的预防。历代政府都很注意兴修水利。官员兴修水利失时的要承担责任，破坏水利设施的要受到刑事惩罚。
其次，地方官员要及时上报灾情。秦律要求各地官员及时报告各地灾害情况，“近县令轻足行其书，远县令邮兴之。”[8]唐代将这一内容写进了法典。《唐律疏议》卷13规定，如果主管官吏“应言而不言及妄言”“旱涝霜雹虫蝗”灾害的杖七十，“复检不以实者，与同罪；若致枉有所征免，赃重者，坐赃论。”
[9]《大明律》继承了唐律的上述内容，并将刑罚加重为杖八十。[10]《明会典》规定了上报的时间，夏灾限以五月、秋灾限以七月，部分边疆地区可以推迟到七月和十月。朱元璋还规定，发生灾害地方官不奏的，当地耆宿可以连名申诉。[11]清代除了继承明律的规定外，还规定了逐级上报的时限：州县向省府报告，不过四十日；省府向中央报告，夏灾不出六月底，秋灾不出九月底。[12]这对于及时了解灾害情况、妥善安排救灾是有积极作用的。
一旦发生灾害，中央政府都要根据灾情，紧急调拨资金或物资运往受灾地区。必要时，皇帝还会派遣钦差前往灾区办理赈济事宜，如设粥厂、放赈粮等。但是中央政府救灾，一般都是在灾情发生一段时间之后，难以及时缓解灾情。为此历代都规定，在灾情紧急的情况下，地方官员可以“先斩后奏”，直接动用国家物资（如漕粮）赈济灾民。明代洪武年间规定，天下有司凡遇岁饥，先发仓廪赈贷，然后具奏，请旨宽恤。清律将此条写进《大清律例》。但据清末法学家薛允升研究，地方官多“不敢遵例行”。[13]唯一例外的是对于突发的水灾，因为情况通常十分紧急，地方官员可以先行酌量赈济。
为解决受灾地区粮食不足问题，政府还鼓励商人前往灾区粜粮。明代规定，商人粜粮前往灾区发卖的，政府可以借支一定的资金。清代规定，前往灾区粜粮的船只，可以免纳关税。当然，粜粮价格是受到限制的。士绅积极参与或组织救灾的也会受到朝廷的嘉奖。
还有一种所谓“工赈”（即以工代赈）的救灾制度。最早由管子在齐国实行。汉代也有一些记载。宋神宗熙宁六年（公元1073年）正式规定，常平仓中的钱谷在荒年时，必须用来从事水利工程，以便赈济灾民：“自今灾伤，用司农常法赈救不足者，并预具当修农田水利、工役、募夫数及其值上闻。乃发常平钱斛，募饥民兴修。不如法赈饥者，委司农劾之。”[14]清代乾隆皇帝也发过类似的上谕，并要求仔细勘估各省待修的城垣，列上各项工程的优先顺序，一旦需要就可以立即施行工赈。这被认为是既能赈济灾民，又能恢复经济的一种比较好的救灾办法。
此外，遇到财政特别困难的时候，国家还可以通过犯人纳钞赎罪、富民纳钞买官等方式，筹集资金，进行救灾。这在古代是屡见不鲜的，虽然被许多人批评为饮鸩止渴。
对于受灾地区，均根据受灾情况减免税粮。汉代规定，收成减少十分之四以上的灾区，可免去当年田租。唐代进一步规定，收成减少四分以上的地区免租，六分以上的免租、调，七分以上的课役具免，若桑麻损尽者，各免调。宋代有“破分之法”，根据灾情，酌情减免受灾人户的税额。明代规定，减免秋粮的，以十分为率，减免三分；减免粮草的，全灾者（按十分计）免七分，九分者免六分，八分者免五分，七分者免四分，六分者免三分，五分者免二分，四分者免一分，四分以下不免。需要注意的是，以上减免大都限于存留部分（明代的地方税），起运部分（明代的国税）一般还是要照常交纳。万历时为了扩大体恤面，又规定有田的减免税粮，无田的减免丁口盐钞（一种人口税）。清代规定，受灾程度不及五分的，可以要求缓征钱粮。雍正时规定，凡遇蠲免钱粮之年，将所免钱粮分作十分，以七分免业户（地主），三分免佃户。这对广大受灾的佃农来说无疑是个好消息。
六、其它农业法律制度
其一，保护农民财产。土地是最根本的。唐律规定，盗耕、盗种他人田土，根据亩数多寡、是熟田还是荒田以及是否强耕，处以笞三十到徒一年半的刑罚。明、清律继承了这一规定。需要说明的是，唐律对盗耕民田、官田的同等科罪，明清则官田加二等。这应该和宋元以后官田逐渐增多很有关系。
牲畜是农业生产的重要工具。历代都对偷盗和杀害牲畜的行为加以惩治。汉律：“杀伤马、牛，与盗同法。”[15]《唐律疏议》卷15规定：故杀官、私马、牛者，徒一年半。此后历代皆有类似的规定。
此外，禁止偷盗和毁坏农作物。秦律规定，偷盗别人桑叶，计赃不足一钱的，罚服徭役三十天。《唐律疏议》卷27规定，在他人“田园辄食瓜果之类，坐赃论；弃毁者，亦如之；即持去者，准盗论。”《大明律》对条文词句有所更改，但本意不变。《大清律例》卷9进一步规定，按照所盗瓜果的价值决定刑罚，“一两以下，笞一十；二两，笞二十；计两加等，罪止杖六十，徒一年。”
其二，减轻农民负担。兵役和徭役是古代农民的沉重负担。为不影响农事，秦律规定，不能同时征发一家中的两名男子去戍边，“同居毋并行”，否则县令、县尉、士吏都得受到“赀二甲”的处罚。
[16]《唐律疏议》卷16规定，官吏分派徭役“不平”的，“一人笞四十，五人加一等”，“非法兴造”工程的按照工钱多少“坐赃论”。《大明律》卷4继承了这些规定，并禁止官吏“私役部民夫匠”，私役“一名，笞四十，每五名加一等”，并按照每人每日六十文的标准付给工钱。清律全盘继承了明律的规定。
此外，还制定了所谓“务限”制度，禁止农人在限内（即农忙时节）打民事官司，以免耽误农作时间。同时，对官府断案的时限也做了相应的规定。宋代务限时间自每年二月一日起，至
十月一日
止；官府
正月三十日
住接词状，
三月三十日
以前断遣。元代规定同宋代。
其三，支持农民互助。元代初年，北方农民成立一种互助性质的“锄社”。元世祖向全国推广，并颁布“劝农立社事理条画”，规定凡民户五十家为一社，社长由“高年晓事者”担任，增至百家、不足五十家或地远人稀者，则分别情况另行组社；田边树立木牌，上书某社某人，“社长以时点视劝诫”；社中的疾病凶丧之家，由众人合力相助，一社内如受灾民户较多，则“两社助之”；社长的徭役予以免除，地方官府不可另派科差。其后的明清都有所沿袭。
其四，推广农业技术。秦律《仓律》规定了种子的保管办法以及每亩的用种数量：“稻、麻亩用二斗大半斗，禾麦亩一斗”。[17]
汉明帝时大力推广区田法。元世祖时向各州县颁发《农桑辑要》，指导农业生产。后来仁宗、英宗、明宗和文宗时都曾加以修订颁布。元代还出现了诸多私人撰写的农书，如王桢《农书》。
其五，指导和鼓励改善农业经济结构。宋太宗曾要求江南诸州多种粟、麦，北方多种水稻，由政府提供种子。明初，政府在鼓励农民种植粮食作物的同时，积极要求和鼓励农民种植棉花、桑麻以及果树等。这些措施对改善农业结构有积极作用。
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